Remissyttrande ”Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning” (SOU 2015:61)

Remissyttrande 12 oktober 2015

REMISSYTTRANDE

Diarienummer: 2015/905

Finansdepartementet
Avdelningen för offentlig förvaltning
Konsumentenheten 103 33 Stockholm

Sammanfattning

Konsumentverket har vid upprepade tillfällen genom åren i olika sammanhang framfört att marknadsföring via telefon vållar många konsumenter stora problem. Verkets uppfattning är att problemen ökar för varje år och att inom vissa områden rör det sig om markanta ökningar. För att komma tillrätta med problemen föreslog verket i Konsumentrapporten 2014 två åtgärder för att stoppa oönskad och vilseledande telefonförsäljning. Konsumentverkets bedömning är att det dels behöver införas ett krav på skriftlig avtalsbekräftelse, dels ett aktivt medgivande från konsumenten ett så kallat opt in-system.(1)   

Konsumentverket förordar utredningens förslag som syftar till ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning. Verket anser det angeläget att lagändringar sker för att skapa en hög skyddsnivå för konsumenter i samband med telefonförsäljning. Konsumentverket välkomnar utredningens förslag om bland annat skriftlig bekräftelse vid telefonförsäljning till konsument och förbättringar av sanktionssystemet i marknadsföringslagen.

Konsumentverket anser emellertid att skriftlighetskravet inte endast bör omfatta avtal där näringsidkaren på eget initiativ kontaktar en konsument i syfte att ingå ett distansavtal utan även för de avtal där konsumenten initierat kontakten.

12 Utvärdering av NIX-Telefon

12.4 Tillåten marknadsföring trots registrering i NIX-Telefon

För det fall det inte är aktuellt med ett opt in-system delar Konsumentverket utredningens bedömning om att reglerna för NIX-Telefon behöver ses över samt att det är angeläget att konsumentskyddet mot oönskad marknadsföring stärks. I dagsläget är det svårt för både konsumenter och näringsidkare att känna till när det är tillåtet att näringsidkaren ringer. De förändringar som skett på branschens initiativ är ett steg i rätt riktning. Konsumentverket anser dock att det inte är tillräckligt.

Konsumentverket anser att det vägledande uttalandet om samtycke från Etiska nämnden för direktmarknadsföring den 4 maj 2015 är ett steg i rätt riktning för att komma tillrätta med generella samtycken. Dock anser verket att man skulle ha kunnat gå ytterligare ett steg längre. En tydligare form av samtycke är enligt verket att konsumenten för vart och ett av företagen tackar ja till att ta emot marknadsföring. Det är att föredra framför att kryssa i en ruta och ge sitt samtycke till att bli kontaktad av flera olika företag, för att sedan därefter vara tvungen att kryssa i nejtackrutor för de företag man inte vill bli kontaktad av.

13 Tillsyn och sanktioner

13.2 Konsumentverkets tillsyn

Konsumentverket instämmer i utredningens bedömning om vikten av en effektiv och prioriterad tillsyn gällande överträdelser med anknytning till telefonförsäljning. Konsumentverket har utarbetat särskilda rutiner för att möta de svårigheter som förekommer vid tillsynsarbetet på området. Verket strävar efter att bli än mer effektivt och utvärderar kontinuerligt rutinerna. Myndigheten skulle bli än mer effektiv om sanktionsmöjligheterna i marknadsföringslagen anpassades.

13.3 Förbättringar av sanktionssystemet i marknadsföringslagen

Konsumentverket har de senaste åren konstaterat att de sanktionsmöjligheter som KO har genom bestämmelser i marknadsföringslagen inte gör det möjligt att bedriva en tillräckligt effektiv och verkningsfull tillsyn. Med hänvisning till Ds 2015:45 lämnar Konsumentverket inga ytterligare synpunkter i detta utan hänvisar till det kommande remissyttrandet.

14 Tänkbara åtgärder

14.2 Ett krav på godkännande på förhand vid kontakter i marknadsföringssyfte (opt in)

Enligt Konsumentrapporten 2014 vill 96 procent av befolkningen inte bli uppringd av telefonförsäljare från företag där man inte är kund. Av de som är kunder sedan tidigare är motsvarande siffra 65 procent. De redovisade siffrorna visar att en överväldigande majoritet av konsumenterna inte alls vill bli kontaktade av telefonförsäljare, att marknadsföring via telefon uppfattas som störande och att konsumenterna anser att de blir kontaktade i alltför stor utsträckning. Vidare är en förskräckande stor andel konsumenter missnöjda med sina köp och resultaten visar att många konsumenter inte litar på att telefonförsäljare följer den konsumentskyddande lagstiftningen. [2]

Därutöver anser Konsumentverket att telefonförsäljning är särskilt påträngande. För bland annat e-post och sms måste konsumenten ha lämnat sitt samtycke till att ta emot marknadsföring till skillnad mot marknadsföring som sker via telefon. Ett försäljningssamtal är ett större intrång i den privata sfären än vad ett sms eller e-postmeddelande är. Sådana meddelanden kan konsumenten, till skillnad mot ett telefonsamtal, själv välja när han eller hon vill ta del av.

En annan aspekt är att det råder olika regler för när och hur det är tillåtet att kontakta en mobiltelefon i marknadsföringssyfte. För att få marknadsföra sig via sms krävs det att konsumenten samtyckt till att ta emot marknadsföring. Däremot är det tillåtet med försäljningssamtal till mobiltelefon om inte konsument motsatt sig. Det är anmärkningsvärt att det råder olika regler för marknadsföring till samma medium och en enhetlig reglering är enligt Konsumentverket att föredra.

Konsumentverket anser därför att det är mycket angeläget att det införs en enkel möjlighet för konsumenterna att slippa marknadsföring som vi vet att de inte vill ha och som orsakar så stora problem.

14.3 Ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning

Konsumentverket har under lång tid betonat vikten av skriftlig bekräftelse vid telefonförsäljning. Verket har sett att telefonförsäljning som försäljningskanal ställer till mycket problem för många konsumenter. Införandet av krav på skriftlig anbudsbekräftelse och accept skulle klargöra om avtal ingåtts, avtalets innehåll och vilka som är avtalsparter. Kravet skulle också verka som en garant för den i svensk rätt mycket starka grundsatsen att avtal ingås genom två samstämmiga partsviljor – att båda är med på överenskommelsen.

Överraskningsmomentet, svårigheten att ta till sig och förstå vad köpet egentligen innebär i form av villkor och kostnader samt vem säljaren representerar bidrar till att konsumenterna hamnar i ett underläge gentemot säljaren. Näringsidkaren är enligt lag (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (DAL) skyldig att lämna omfattande information innan avtal ingås. Konsumentens förmåga att ta till sig informationen är beroende av olika faktorer som exempelvis ålder, funktionsnedsättning, distraktionsmoment och tidigare erfarenheter. Många konsumenter binder sig vid avtal som de blir missnöjda med. I allt för många fall har konsumenten inte avsett att alls ingå något avtal. Trots att den nödvändiga gemensamma partsviljan då inte finns, och att avtal därför egentligen inte har ingåtts, fastnar konsumenten i kostsamma avtal som är svåra att ta sig ur.

Fler och fler försäljningssamtal rings till mobiltelefoner vilket medför att konsumenten oftare blir kontaktad i situationer som innefattar distraktionsmoment av olika slag. Detta medför i sin tur högre risk för ogenomtänkta beslut och oklarheter i fråga om avtal har ingåtts och vad som har avtalats. Äldre och funktionsnedsatta är exempel på grupper som många gånger har svårt att värja sig mot den här typen av marknadsföring.

Den föreslagna ändringen om att konsumenten skriftligen efter telefonsamtalet måste godkänna avtalet för att det ska vara giltigt kommer enligt Konsumentverket innebära ett förstärkt konsumentskydd. Konsumenten kommer genom denna ordning ges tillfälle att mer grundligt tänka efter om man är i behov av produkten och läsa igenom villkoren för avtalet. Vidare kan konsumenten jämföra erbjudandet med erbjudanden på marknaden.

Enligt företrädare för branschen kommer färre avtal att slutas om ett skriftlighetskrav införs. Statistik visar att många konsumenter är missnöjda med sina avtal.[3] I många fall har konsumenter inte ens haft för avsikt att ingå avtal och vet inte vem som är avtalspart eller vad avtalsinnehållet är. Många avtal sluts idag med missnöjda konsumenter. Att dessa avtal eventuellt skulle minska ser Konsumentverket snarast som ett mycket starkt argument för ett krav på skriftlig anbudsbekräftelse.

I utredningen framkommer att näringsidkaren ska bekräfta sitt anbud i en handling eller någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten. Med läsbar och varaktig form avses enligt utredningen till exempel e-post och sms. I förarbetena anges att med varaktig form menas ”varje medel som gör det möjligt för konsumenten att bevara information, som riktas till denne personligen, på ett sätt som är tillgängligt för användning i framtiden under en tid som är lämplig med hänsyn till vad som är avsikten med informationen och som tillåter oförändrad återgivning av den bevarade informationen”.[4] Till detta räknas bland annat papper, usb-minne, disketter, CD-rom, DVD samt e-post. En webbplats kan också uppfylla kravet på varaktighet nämligen om informationen lagras och bevaras i ursprungligt skick samt är tillgänglig för konsumenten så länge informationen är relevant. Om näringsidkaren väljer att ge konsumenten information via e-post måste denne förvissa sig om att konsumenten har tillgång till en dator där han eller hon kan läsa informationen.[5]

Ett sms lagras i telefonen, inte på sim-kortet, vilket innebär att konsumenten endast kan ta del av informationen från en specifik enhet till skillnad från ett e-postmeddelande. Det går inte heller att säkerställa att informationen med säkerhet finns kvar för konsumenten så länge som den är relevant. Vidare finns det tekniska begränsningar med sms såsom att det maximalt kan innehålla 160 tecken. Konsumentverket anser att det över huvud taget inte är möjligt att i anbudsbekräftelsen få med all nödvändig information på detta utrymme.

Vidare är det förenat med svårigheter att läsa informationen på en display.

Mobiltelefonens skärmstorlek medför att konsumenten, för att ta del av informationen, kan komma att behöva skrolla. Det blir svårt för den enskilde konsumenten att få en samlad bild av erbjudandet. Extra svårt kan det bli för äldre samt för konsumenter med vissa former av funktionsnedsättningar.   

Konsumentverket anser mot bakgrund av det anförda att det finns flera skäl som utesluter användningen av sms i sammanhanget. Ett tillåtande av sms skulle, enligt verkets uppfattning, motverka de konsumentskyddande effekter som den föreslagna ändringen är avsedd att leda till.

14.4 En lagreglerad skyldighet för företag att spela in telefonsamtal

Ett krav på inspelning av försäljningssamtalen i stället för ett skriftlighetskrav ser inte Konsumentverket som en lösning på problemen. Som tidigare framförts har konsumenter svårt att ta till sig all information under försäljningssamtalet. Anmälningar till verket vittnar även om påtryckande och aggressiva försäljningsmetoder. Verket förordar dock att som ett tillägg till ett skriftlighetskrav införa en skyldighet att spela in försäljningssamtalet i dess helhet. Samtalet skulle utgöra bra bevisning för vem som tagit initiativet till samtalet och avtalet, att korrekt och fullständig information lämnats och att informationen i samtalet överensstämmer med anbudsbekräftelsen. En inspelning skulle också säkerställa att det inte ställs några krav på att accepten ska lämnas under samtalet.

14.5 Utredningens slutsatser

Konsumentverket anser att ett aktivt medgivande, ett opt in-system, i kombination med ett skriftlighetskrav skulle innebära det mest effektiva konsumentskyddet. En skyldighet för företagen att spela in hela telefonsamtalen skulle utgöra ett bra tillägg. Troligen skulle det innebära en avsevärd minskning av de problem som förekommer i dag.

15 Ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning

15.1 Situationer som bör omfattas av ett skriftlighetskrav

Konsumentverket delar utredningens förslag om att kravet på skriftlig bekräftelse ska gälla för alla avtal som omfattas av andra och tredje kapitlet DAL och att kravet inte bör begränsas till förpliktelser uppgående till ett visst minsta belopp. DAL omfattar inte alla typer av produkter och i de flesta fall har konsumenten då inte heller någon lagstadgad ångerrätt. Behovet av ett skriftlighetskrav kan i dessa fall vara ännu mer angeläget. Lotterier är ett sådant exempel där verket mottagit många anmälningar och där verket bedömer det angeläget att det införs ett krav på skriftlig anbudsbekräftelse.

Konsumentverket delar inte utredningens förslag om att skriftlighetskravet ska begränsas till situationer där näringsidkaren kontaktar konsumenten i syfte att ingå ett distansavtal. Konsumentverket anser att samtliga avtal, oavsett vem som tagit initiativet, ska omfattas av skriftlighetskravet (se undantag för försäkringar nedan). Konsumentverket tar emot anmälningar där konsumenten kontaktat näringsidkaren för att exempelvis klaga på en bredbandstjänst men samtidigt erbjuds en annan produkt eller en uppgradering av tjänsten. Konsumenten är inte förberedd då syftet med samtalet inte har varit att köpa något och ingå ett nytt avtal. Enligt verket talar det ännu mer ur konsumenthänsyn för att även dessa situationer ska omfattas. Dessutom kan denna typ av erbjudanden vara förenade med en lång bindningstid om 24 månader och stor ekonomisk kostnad för konsumenten.

För vissa typer av försäkringar så som bilförsäkring, reseförsäkring och produktförsäkringar där konsumenten initierat kontakten kan det dock behövas ett undantag från kravet på skriftlig bekräftelse. För dessa typer av försäkringar kan det ligga i konsumentens intresse att försäkringen träder i kraft i samband med att konsumenten kontaktar näringsidkaren.

Konsumentverket vill även uppmärksamma att utredningens förslag innebär en försämring i skyddet vad gäller premiepensionstjänster. För dessa tjänster omfattas även de fall där konsumenten initierat kontakten. Vidare ställs det krav på vilken information som ska ges i anbudsbekräftelsen. Vad gäller finansiella tjänster är det särskilt viktigt med information innan ett avtal ingås med tanke på att det ofta handlar om komplicerade produkter. Finansiella tjänster är därför särreglerade i andra bestämmelser och bygger på ett annat direktiv som motiverar strängare regler.  

Konsumentverket saknar vidare ett resonemang om hur det ska bevisas vem som tagit initiativet till samtalet och avtalet. Troligen skulle ord mot ord stå vid en tvist om vem som ringt och vem som tagit initiativet. För den händelse skriftlighetskravet inte ska gälla när det är konsumenten som tagit initiativet anser Konsumentverket att bevisbördan läggs på näringsidkaren alternativt ett krav på att samtalen spelas in i sin helhet.

15.2 Innebörden av ett skriftlighetskrav

Utredningens förslag är att näringsidkaren ska bekräfta sitt anbud i läsbar och varaktig form och att konsumenten först är bunden efter att han eller hon skriftligen accepterat anbudet. För att konsumenten ska ges möjlighet att överväga erbjudandet är det, enligt Konsumentverket, viktigt att näringsidkaren lämnar information i telefonsamtalet samt i anbudsbekräftelsen om produkten, villkoren och vem som är avtalspart.   

Enligt Konsumentverket är det lämpligt att anbudsbekräftelsen innehåller den information som anges i 2 kap 2 § DAL och att den lämnas i läsbar och varaktig form. Näringsidkaren är enligt 2 kap 4 § DAL skyldig att lämna informationen i ovan nämnda bestämmelse i läsbar och varaktig form efter att avtal har ingåtts om den inte redan getts i sådan form. Motsvarande bestämmelser finns i tredje kapitlet DAL. Väljer näringsidkaren att lämna anbudsbekräftelsen på ovan beskrivna sätt behöver näringsidkaren inte lämna mer information och konsumenten har ett fullgott underlag att ta ställning till.

Konsumentverket anser att det bör tydliggöras att den information som inte finns med i anbudsbekräftelsen inte är en del av avtalet. Det ska inte vara möjligt att näringsidkaren i bekräftelsen bara hänvisar till vad som sagts i telefonsamtalet.

Vidare föreslår utredningen att konsumentens accept ska lämnas efter telefonsamtalet för att konsumenten ska ges en reell möjlighet att överväga anbudet. Konsumentverket delar utredningens bedömning om att det är viktigt att konsumenten ges tid till att fatta ett välinformerat och välgrundat affärsbeslut. Verket kan inte nog poängtera vikten av en paus mellan det att konsumenten fått erbjudandet till att denne eventuellt ska acceptera det. Konsumentverkets erfarenheter vid bedömning av bevismaterial i ärenden ger vid handen att det är oerhört svårt för många konsumenter att själva säga att man vill tänka på ett erbjudande, särskilt som många telefonförsäljare är mycket ihärdiga och utövar stor påtryckning på konsumenterna. För de fall där det uppstår en tvist om när accepten lämnats anser verket att det bör vara näringsidkaren som måste visa att accepten lämnats efter samtalet.

Konsumentverket anser att fler lämpliga åtgärder bör övervägas för att förhindra förhastade och felaktiga beslut vid telefonförsäljning. En åtgärd kan vara att föreskriva att anbudet ska ha en minsta giltighetstid så att konsumenten verkligen ges tillfälle att i lugn och ro reflektera över erbjudandet.

Den föreslagna civilrättsliga sanktionen, att ett avtal är ogiltigt om det inte uppfyller skriftlighetskravet, utgör ett viktigt konsumenträttsligt skydd. Konsumentverket anser att det i lagtexten bör anges att näringsidkaren, både under försäljningssamtalet och i anbudsbekräftelsen, ska informera konsumenten på ett klart och tydligt sätt om hur ett giltigt avtal ingås.

16 En stärkt möjlighet att motsätta sig marknadsföring per telefon

16.2 Ett samråd om reglerna för NIX-Telefon

För det fall det inte är aktuellt med ett aktivt medgivande, opt in-system, ställer sig Konsumentverket positivt till utredningens förslag om att verket ges i uppdrag att medverka i en dialog om utformningen av reglerna för NIX-Telefon. Vidare anser verket att det ligger väl i linje med Konsumentverkets allmänna åligganden att tillhandahålla lättillgänglig information om NIX-Telefon.

Konsumentverket anser att en utvärdering av NIX-Telefon bör ske inom lämplig tid. Om det inte visar på en tydlig förbättring anser verket att det bör övervägas ett opt in-system.

18 Konsekvensbedömning

Konsumentverket instämmer med utredaren om att ett krav på skriftlig bekräftelse inte torde leda till någon större börda för näringsidkaren, i vart fall inte på sikt. Det finns redan idag krav på att näringsidkaren efter distansförsäljning ska ge konsumenten lagstadgad information i läsbar och varaktig form. Möjligheten till olika elektroniska lösningar medför också att bekräftelsen kan ske på ett snabbt och smidigt sätt. Införandet skulle medföra tydligare former för såväl näringsidkare som konsument.

Ett krav på skriftlig bekräftelse skulle, enligt Konsumentverkets bedömning, ha övervägande positiva effekter på marknaden. Ett införande skulle effektivt motverka negativa säljmetoder och ge näringsidkaren incitament att säkerställa att den muntliga och skriftliga informationen stämmer överens. Det finns annars en risk att konsumenten inte vill bekräfta avtalet. Ett krav på skriftlig bekräftelse skulle vidare undanröja oklarheter i frågan om ett avtal har ingåtts och i så fall vad som avtalats. Det skulle även vara positivt ur konkurrenssynpunkt, då konsumenterna enklare skulle kunna jämföra varor och tjänster på marknaden. Kravet på skriftlig bekräftelse skulle försvåra för oseriösa aktörer att verka inom telefonförsäljningsbranschen. Detta skulle i sin tur sannolikt leda till att konsumenterna får ett ökat förtroende för försäljningskanalen, vilket självklart skulle gynna de seriösa aktörerna.

Konsumentverket vill i sammanhanget betona att tillsynen av sådan marknadsföring som äger rum per telefon ofta är mer resurskrävande och svårare att utöva än annan tillsyn. Trots att verket under lång tid har försökt komma till rätta med problematiken kan det konstateras att problemen ändå har ökat. Konsumentverket har förvisso möjlighet att begära att få ta del av bandinspelningen som ligger till grund för avtalet. En svårighet är dock att bandinspelningen i de flesta fall är begränsad till den del där konsumenten säger ja, ofta oklart till vad. Det här medför att verket i tillsynsarbetet ofta är beroende av konsumentens minnesbild av samtalet. Det är inte heller ovanligt att näringsidkaren hävdar att bandinspelningen inte finns kvar. Det är mycket svårt för konsumenten att bevisa vad som sades före och efter accepten.

Konsumentverket anser sammantaget att de problem konsumenterna drabbas av i samband med telefonförsäljning är så omfattande att ett generellt krav på skriftlig bekräftelse i kombination aktivt medgivande, ett opt in-system, skulle innebära det mest effektiva konsumentskyddet.

 

Detta yttrande har beslutats av Gunnar Larsson. I den slutliga handläggningen har också juristerna Henrik Örnstedt och Anna Lindström, föredragande, deltagit.

Gunnar Larsson
Beslutande           

Anna Lindström
Föredragande

Skriv ut Skriv ut
Prenumerera