Värdepappersmarknaden, MiFID och MiFIR (SOU 2015:2) (Fi2015/578)

Remissyttrande 21 april 2015

REMISSYTTRANDE

Diarienummer: 2015/258

Finansdepartementet 1
03 33 Stockholm

Konsumentverket begränsar sitt yttrande till de delar som rör verkets uppdrag att ta tillvara konsumenternas intressen.

I relevanta delar hänvisas till Konsumentverkets remissyttrande över SOU 2014:4.

7. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning

7.3 En enhetlig reglering

Konsumentverket delar utredningens bedömning att reglerna om investeringsrådgivning i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ska tillämpas på all rådgivningsverksamhet som försäkringsbolag, fondbolag, försäkringsförmedlare och AIF-förvaltare bedriver. Detta skulle leda till konkurrensneutralitet och ett enhetligt konsumentskydd. Konsumentverket anser vidare att om bestämmelserna i värdepappersmarknadslagen tillämpas på all investeringsrådgivning skulle det förenkla lagtillämpningen, förbättra förutsägbarheten och höja säkerheten på området.

Konsumentverket vill även lyfta frågan om vilket tillstånd som krävs för försäkringsförmedlare som lämnar råd om finansiella instrument inom ramen för en konsuments försäkring. Enligt Konsumentverkets uppfattning bör sådana situationer anses utgöra investeringsrådgivning enligt lagen om värdepappersmarknad och försäkringsförmedlaren ska således ha tillstånd enligt denna lag för att få bedriva sådan rådgivning.

7.4 Gränsdragningsproblem

7.4.1 Gränsdragning mellan rådgivning, marknadsföring och försäljning

Konsumentverket delar utredningens uppfattning om att frågan om gränsdragningen mellan rådgivning, marknadsföring och försäljning inte bör ses som ett gränsdragningsproblem i allmänhet, utan att det snarare är frågan om att företagen har en tendens att tolka vad som är rådgivning snävare än lagstiftaren och tillsynsmyndigheterna. Som Konsumentverket framfört i yttrandet över SOU 2014:4 kan det dessutom, vid ett och samma tillfälle, röra sig om både rådgivning och marknadsföring. Samtidigt som rådgivaren lämnar råd till konsumenten och därmed ska följa de konsumentskyddande reglerna vid rådgivning, kan det material han eller hon visar för konsumenten vara marknadsföring i marknadsföringslagens mening och således omfattas av den lagens bestämmelser. Enligt Konsumentverkets uppfattning ska detta inte ses som ett problem utan snarare som att det leder till ett starkare konsumentskydd, då två olika lagar som har till syfte att ta till vara konsumenternas intressen blir tillämpliga.

Till skillnad från utredningen anser Konsumentverket att om en definition av begreppet rådgivning togs fram, skulle det leda till ett starkare konsumentskydd vid finansiell rådgivning, då oseriösa bolag inte längre skulle ha möjlighet att hävda att de enbart bedriver marknadsföring av finansiella instrument och inte rådgivning. Liksom utredningen anser även Konsumentverket att utrymmet är litet för att vid direktkontakt mellan en näringsidkare och konsument endast marknadsföra eller saluföra finansiella instrument utan att något moment av rådgivning ingår. Det är dock viktigt att framhålla att det kan förekomma situationer där en konsument har direktkontakt med en näringsidkare angående finansiella instrument utan att det rör sig om rådgivning, t.ex. om konsumenten besöker ett bankkontor och ber om information om bankens aktiefonder. Om bankpersonalen då enbart lämnar denna information till konsumenten kan det inte anses vara rådgivning. Däremot är det rådgivning om bankpersonalen lämnar någon rekommendation till konsumenten. Konsumentverket vill tillägga att det enligt verkets uppfattning är av stor vikt om konsumenten har uppfattat att det har rört sig om rådgivning eller inte.

8 Regler om ersättningar till eller från tredjepart

Enligt utredningen kan nackdelarna med ett provisionsförbud sammanfattas så att förbudet troligen skulle leda till att rådgivningen till konsumenter minskar något, särskilt bland konsumenter med mindre tillgångar. Konkurrensen vad gäller rådgivning och sparprodukter skulle även minska. Utredningen konstaterar vidare att de befarade nackdelarna med provisionsförbudet hänger samman med antagandet att kunder är obenägna att betala direkt för rådgivning. Som utredningen framhåller betalar dock konsumenten redan idag för rådgivningen, men betalningen är konstruerad så att kunden inte riktigt känner till det.

Konsumentverket instämmer i utredningens slutsats att konsekvenserna av ett provisionsförbud i form av minskad rådgivning och minskad konkurrens är en följd av att kunderna får klart för sig vad de betalar för. Incitamentet för rådgivare att enbart rekommendera produkter baserat på hur mycket provision han eller hon erhåller skulle försvinna och marknaden skulle i stället anpassas efter konsumenternas förmåga och intresse, vilket framstår som både rimligt och naturligt och inte kan anses som oönskat.

De exakta konsekvenserna av ett provisionsförbud är svåra att förutse. Konsumentverket anser dock att det inte är befogat att utreda konsekvenserna ytterligare. Viss insikt kan dessutom fås från de länder som idag har ett provisionsförbud. Att stärka konsumentskyddet, bland annat genom att bygga bort källor till intressekonflikter, är, enligt Konsumentverkets uppfattning, en för viktig fråga att skjuta framför sig.

Konsumentverket tillstyrker att det i lagen om värdepappersmarknaden tas in bestämmelser om att värdepappersinstitut inte får ta emot ersättningar från tredjepart när investeringsrådgivning eller portföljförvaltning tillhandahålls icke-professionella kunder. Konsumentverket anser att förbudet bör gälla generellt. Mot bakgrund av direktivets uttalande om att endast mindre ickemonetära ersättningar ska vara tillåtna vid oberoende rådgivning och portföljförvaltning kan det ifrågasättas om utredningens förslag om tillåtna provisioner är förenligt med direktivet. Konsumentverket har vidare svårt att se fall där provisionskonstruktioner skulle kunna vara till fördel för konsumenterna. En enhetlig reglering är dessutom enklare att efterleva och tillsyna. För att syftet inte ska motverkas är det självklart angeläget att institutens interna belöningssystem inte heller påverkar vilka produkter som rekommenderas.  

Konsumentverket ställer sig positivt till att Finansinspektionen ges rätt att meddela närmare föreskrifter för det fall utredningens förslag att provisioner i vissa fall kan tillåtas går igenom. Föreskrifter kan snabbare än lag anpassas till förändringar samt vad Finansinspektionen uppmärksammat i sin tillsyn. Konsumentverket har dock noterat att det i utredningen finns en viss oklarhet kring vad Finansinspektionen kommer att kunna utfärda föreskrifter om. I författningskommentaren till 9 kap. 7 § anges det att Finansinspektionen enligt 9 kap. 47 § 1 kan meddela föreskrifter som närmare preciserar vilka ersättningar som är tillåtna och vilka som inte är det. Av 9 kap. 47 § 1 framgår det dock att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken ersättning som ett värdepappersinstitut inte får ta emot enligt 17 §. Enligt Konsumentverkets uppfattning är det viktigt att det klart och tydligt framgår vad bemyndigandet omfattar. Konsumentverket anser att det är mest ändamålsenligt att bemyndigandet gäller att utfärda föreskrifter som preciserar vilka ersättningar som är tillåtna. Att enbart föreskriva vilka ersättningar som ett värdepappersinstitut inte får ta emot öppnar upp för tolkningen att alla ersättningar som inte nämns i föreskrifterna är tillåtna och det skulle gå att komma runt bestämmelsen genom att skapa nya former av ersättningar som inte nämns. Detta skulle åsidosätta hela syftet med regleringen och försämra skyddet för konsumenterna.

8.6.3 Ett mer långtgående provisionsförbud

Organisatoriska krav för verksamhet där provisionsförbud råder

Konsumentverket tillstyrker utredningens förslag om att ett värdepappersinstitut ska ha en organisation och arrangemang som säkerställer att verksamhet där ersättning från tredjepart är tillåten inte blandas samman med verksamhet där ersättning från tredjepart är förbjuden och att vidtagna åtgärder ska dokumenteras.

8.6.4 Högre ställda krav på oberoende rådgivare

Konsumentverket ser positivt på att utredningen föreslår skarpare krav för de som kallar sig för oberoende rådgivare än vad som följer av direktivet. Konsumentverket har bland annat genom sitt deltagande i Allmänna reklamationsnämnden uppmärksammat att många konsumenter har stort förtroende för rådgivare och att de ofta utgår ifrån att de finansiella instrument som rådgivaren rekommenderar är de mest lämpliga för konsumenten. Många konsumenter utgår ifrån att rådgivningen alltid är oberoende. Det är därför av största vikt att det klart och tydligt framgår när så inte är fallet.

8.6.6 Provisionsförbud för andra än värdepappersinstitut

Konsumentverket tillstyrker förslaget om att provisionsförbudet även ska gälla för försäkringsföretag och försäkringsförmedlare när ett sådant företag inom sin ordinarie verksamhet lämnar investeringsrådgivning till konsumenter samt att bestämmelsen om oberoende rådgivning även ska gälla för dessa. Enligt Konsumentverkets uppfattning är det självklart att konsumentskyddet ska vara lika oavsett vilken juridisk konstruktion det företag han eller hon anlitar för rådgivning har.

9 Övriga investerarskydds- och rörelseregler

Konsumentverket vill i sammanhanget nämna att verket i september 2013 beslutade att fördjupa kunskapen om identifierade problem på marknaden för långsiktiga spartjänster med målet att djupare studera olika åtgärder för att minska konsumenternas kunskaps- och informationsunderläge på marknaden. Konsumentverket gav en projektgrupp knuten till Centrum för bank och finans vid Kungliga Tekniska Högskolan uppdraget att med experimentella metoder analysera effekterna av olika tänkbara åtgärder. Resultatet publicerades i Konsumentverkets rapport 2014:14 ”Långsiktiga finansiella spartjänster till konsument – underlag till bedömning av åtgärdsmöjligheter”. Vid experimentet fann man starka indikationer på att konsumenter gör bättre val utan rådgivare. Det konstaterades att inget experiment kan svara på anledningen till detta men att en spekulation är att konsumenterna helt enkelt är kapabla att göra bra val om de bara förmås att fundera igenom dem ordentligt själva. Man konstaterade även att det finns anledning att tro att en påtvingad väntetid efter rådgivningsmötet kan leda till att kunderna gör andra val än de skulle ha gjort om valen gjordes under själva mötet. Enligt rapporten kan förklaringen till varför detta sker ha åtminstone två underliggande förklaringar. För det första att kan det upplevas som pressande att behöva göra valet i närvaro av rådgivaren då kunden kanske vill vara rådgivaren lite till lags. Att göra valet enskilt minskar denna press och leder därför till beslut som är mer i linje med kundens nytta och mindre i linje med bankens lönsamhet. För det andra kan det vara så att när kunden får sitta själv och fundera igenom sina val startas en djupare tankeprocess än den som sker under det mer stressiga rådgivningsmötet.

I SOU 2014:4 behandlas frågan om betänketid bör införas vid rådgivning. Konsumentverket framförde då, och vill även nu framföra, att det borde införas en skyldighet för näringsidkare att erbjuda konsumenter betänketid. Betänketid skulle ge konsumenterna möjlighet att begrunda rådgivarens rekommendationer och därmed skapa bättre förutsättningar för konsumenterna att fatta ett väl övervägt beslut.

9.3 Förtydligande av och tillägg till kraven på lämplighetsbedömningar

Konsumentverket tillstyrker de förslag som framförs i kapitlet. Enligt Konsumentverkets uppfattning är det viktigt att konsumentens förmåga att bära förluster tas i beaktande vid rådgivningen för att säkerställa att konsumenten inte investerar mer än han eller hon har råd att förlora. Konsumentverket är positivt till att information om kundens mål med investeringen ska innefatta kundens risktolerans och att lämpligheten ska bedömas särskilt i förhållande till detta och kundens förmåga att bära förluster. Kundens riskvilja är också en faktor av betydelse.

Konsumentverket har vidare, genom sitt deltagande i Allmänna reklamationsnämnden, uppmärksammat att det förekommer att konsumenter förutsätter att rådgivaren kommer att lämna fortlöpande råd och kontinuerligt bedöma lämpligheten hos de finansiella instrument som har rekommenderats, vilket sedan har visat sig inte vara fallet. Konsumentverket är därför mycket positivt till förslaget att en ny bestämmelse tas in i lagen om att ett värdepappersinstitut ska informera så att kunden vet om rådgivaren regelbundet kommer att bedöma lämpligheten avseende de finansiella instrument som har rekommenderats.

9.4 Information om lämpligt råd

Enligt Konsumentverkets bedömning leder förslaget om att värdepappersinstitut som tillhandahåller investeringsrådgivning ska upplysa kunder om och dokumentera varför de råd som lämnas är lämpliga till ett starkare konsumentskydd på området. Konsumenten befinner sig ofta i ett kunskapsunderläge och kan inte alltid avgöra om ett råd är lämpligt eller inte. Att rådgivaren tillhandahåller denna information leder till att det blir lättare för konsumenten att fatta ett välgrundat affärsbeslut. Det bör också leda till att det kan bli lättare för konsumenten att i en tvist bevisa att rådgivningen har varit felaktig. Skyldigheten bör vidare öka benägenheten hos rådgivaren att verkligen begrunda vad som är bäst för konsumenten, vilket är ägnat att öka kvalitén på rådgivningen. För att uppnå syftet med regleringen måste det dock säkerställas att informationen är tillräckligt tydlig och utförlig för att en genomsnittskonsument ska kunna förstå den och fatta ett välgrundat affärsbeslut med informationen som underlag.

Konsumentverket utgår ifrån att om rådgivaren inte tillhandahåller denna information så utgör det ett sådant agerande som kan motivera rätt till skadestånd enligt bestämmelserna i lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter alternativt den nya lagen om skadestånd vid finansiell rådgivning till konsumenter som föreslås i SOU 2014:4.

9.10 Bandinspelning och annan dokumentation av order

Enligt Konsumentverkets uppfattning är utredningens förslag om att det i lag om värdepappersmarknaden ska tas in bestämmelser om att värdepappersinstitut ska spela in telefonsamtal som är avsedda att leda till transaktioner i finansiella instrument för institutets egen eller för kundens räkning inte tillräckligt. Detta då bestämmelsen enbart kommer att avse mottagande av order. Även om Konsumentverket har förståelse för att utredningen inte vill lägga fram några konkreta förslag innan nivå II-reglerna är plats så anser verket att det hade varit önskvärt och lämpligt om utredningen hade gått ett steg längre och utrett frågan om en skyldighet att spela in rådgivningssamtal. Konsumentverkets erfarenhet från Allmänna reklamationsnämnden är att ett av de största problemen för konsumenter är att visa att rådgivningen har varit felaktig. Ord står ofta mot ord och det enda som finns att utgå ifrån är rådgivningsdokumentationen, som nästan uteslutande är ifylld av rådgivaren. Konsumenten, som har bevisbördan för att rådgivningen har varit felaktig eller vårdslös, har ingen möjlighet att visa att han eller hon har baserat sitt investeringsbeslut på annat som rådgivaren framfört än det som anges i rådgivningsdokumentationen. Som Konsumentverket framfört i yttrandet över SOU 2014:4 anser verket att en skyldighet för rådgivare att spela in alla rådgivningssamtal skulle vara mycket bra och leda till ett väsentligt starkare konsumentskydd.

13 Ingripanden

13.3.2 Ingripande mot den som saknar tillstånd m.m. och mot vissa ägare av värdepappersbolag, börser och svenska clearingorganisationer

Konsumentverket är positivt till det förslag om skärpning som ger Finansinspektionen möjlighet att besluta om sanktionsavgift för de bolag som bedriver tillståndspliktig verksamhet utan att ha tillstånd.

15 Konsekvensbeskrivning

15.3 Konsekvenser för företag och enskilda

15.3.2 Konsekvenser till följd av förslaget om ett provisionsförbud

Se kapitel 8.

16. Författningskommentar

9 kap. Uppföranderegler och kundskyddsregler

I 9 kap. 10 § (nuvarande 8 kap. 22 §) finns bestämmelser om vilken information värdepappersinstitut ska lämna sina kunder och hur denna ska vara utformad. Konsumentverket vill i detta sammanhang lyfta frågan om det bör införas en hänvisning till marknadsföringslagen om ovannämnda information inte lämnas vid marknadsföring. En sådan hänvisning skulle möjliggöra även en marknadsrättslig tillsyn med tillhörande sanktionsmöjligheter, vilket, enligt Konsumentverkets bedömning, skulle bidra till ett starkare konsumentskydd på området. 

Konsumentverket har genom lagstiftning som hänvisar till marknadsföringslagen tillsyn över informationsbestämmelser på det finansiella området. Som exempel kan nämnas lag (1995:1571) om insättningsgaranti, lag (2005:405) om försäkringsförmedling, lag (2004:4) om värdepappersfonder och lag (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. I de två sistnämnda lagarna har hänvisningen införts efter förslag önskemål från Konsumentverket. Av förarbetena till lag om värdepappersfonder (prop. 2010/11:135 s. 142) framgår att regeringen ansåg att det borde införas en hänvisning av det slaget. Regeringen konstaterade även att liknande hänvisningar finns i annan lag stiftning på området. Samma bedömning gjorde gör regeringen i förarbetena till lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. 

___________________________________________

Detta yttrande har beslutats av avdelningschefen Cecilia Tisell. I den slutliga handläggningen har också juristen Joel Westerlund samt juristen Malin Fors deltagit, varvid den sistnämnda har varit föredragande.


Cecilia Tisell
Beslutande

 Malin Fors
Föredragande

Skriv ut Skriv ut
Prenumerera