Remissyttrande avseende Ds 2017:17 – En ny lag om försäkringsdistribution

Remissyttrande 21 september 2017

REMISSYTTRANDE

Dnr: 2017/670
Ert Dnr: Fi2017/02580/FPM

Finansdepartementet
Finansmarknadsavdelningen, Enheten för försäkring, pension och myndighetsstyrning
Beatrice Ordeberg
103 33 Stockholm

 

Konsumentverket begränsar sitt yttrande till att avse de delar av betänkandet som rör verkets uppdrag att tillvarata konsumenternas intressen. I relevanta delar hänvisas till Konsumentverkets remissyttrande över Ds 2014:22 ”Stärkt konsumentskydd vid försäkringsförmedling” samt, i mindre utsträckning, till andra remissyttranden.

Konsumentverkets synpunkter följer samma disposition som betänkandet. Hänvisningar sker även till sidor i betänkandet samt till lagrum i den föreslagna nya lagen om försäkringsdistribution (nedan förkortad LFD) samt till lag (2005:405) om försäkringsförmedling, LFF. 

1 Promemorians huvudsakliga innehåll

På flera ställen i promemorian, exempelvis redan i sammanfattningen (s. 9), anges att LFD innehåller dels näringsrättsliga, dels civilrättsliga regler. Till dessa kan även läggas att vissa rättsregler är att klassificera som marknadsrättsliga. Detta omnämns dock inte. Ett exempel på en bestämmelse som är marknadsrättsligt sanktionerad är lagrummet 5 kap. 23 § LFD.

5 Allmänna utgångspunkter

Konsumentverket har inga invändningar mot att genomförandet av direktivet om försäkringsdistribution sker genom att LFF ersätts med en ny lag om försäkringsdistribution, LFD.

5.3 Val vid genomförandet av försäkringsdistributions-direktivet samt 5.4 om möjligheter att införa strängare regler 

Konsumentverket delar de utgångspunkter och den slutsats som framförs i avsnitt 5.4; att Sverige bör använda möjligheten att i vissa fall införa strängare regler än vad som följer av (minimiharmoniserings)direktivet. Konsumentverket hänvisar vidare i denna del till verkets yttrande över Ds 2014:22 som berör de konsumentproblem som finns på försäkrings-förmedlingsområdet.

6 Tillämpningsområdet

6.2.2 Tillämpningsområde för regelverket för försäkrings-distribution

Konsumentverkets bedömning är att det för ett gott och enhetligt konsumentskydd behövs tillämpningsbestämmelser som innebär att alla aktörer som har en betydande roll i att försäkringar distribueras omfattas av den nya lagen. Detta torde också överensstämma med syftet med direktivet (jfr. s. 113).

Genom de undantag som finns (1 kap. 7 § LFD) kommer dock aktörer som Konsumentverket bedömer har sådana roller att istället undantas från regelverket. Ett exempel är att bilhandlare som förmedlar fordonsförsäkringar torde omfattas (jfr. s. 119 f.) men inte aktörer som medverkar till att produktförsäkringar säljs (s. 122). Konsumentproblemen, exempelvis avseende risk för överförsäkring, är likartade. Att premiebeloppet (tröskelvärdet) dessutom höjs gör att än fler försäkringar kommer att undantas, vilket påtalades redan i Konsumentverkets remissyttrande över IMD (KOV:s Dnr 2012/858).

Till ovanstående kommer även att gränsdragningsproblem kan uppkomma om vad som utgör, respektive inte utgör, försäkringsdistribution. Ett exempel är det som betänkandet tar upp på s. 118 om sponsrade länkar på sökmotorer. I dessa fall kan sägas att ersättning lämnas för viss rangordning av alternativ. För att resonemanget ska vara konsekvent skulle därmed exempelvis Google ägna sig åt försäkringsdistribution om konsumenten söker på till exempel ”hemförsäkring” och ges olika rangordnade alternativ med de sponsrade länkarna presenterade överst. Slutsatsen ter sig dock inte rimlig eftersom motsvarande rangordning görs för alla typer av sökningar, till exempel ”trädgårdsredskap”, om det finns sponsrade länkar. Skillnaden är därmed stor i förhållande till specialiserade jämförelsetjänster inom försäkring, vilka enligt Konsumentverkets bedömning tveklöst utgör försäkringsdistribution. Andra exempel kan vara informationsbroschyrer om dolda fel-försäkringar på fastighetsmäklarkontor, blogginlägg som har sponsrats av försäkringsföretag och att vissa bilhandlare aktivt bistår i att försäkringar tecknas medan andra enbart tillhandahåller information om försäkring.

Gränsdragningsproblemen har betydelse för tillsynen eftersom det för att kunna klassificera en viss verksamhet korrekt krävs insyn i hur verksamheten faktiskt bedrivs. Förutom att vara av betydelse för tillsynen bör det också ligga i bolagens intresse att klart kunna avgöra om de omfattas av regelverket eller inte.

Tillägget i 1 kap. 8 § LFD att försäkringsförmedlare och försäkringsföretag ska säkerställa att viss information tillhandahålls när distributionen sker av en sidoverksam förmedlare som är undantagen från tillämpningen, och att denne ska beakta kundens krav och behov innan avtalsförslaget läggs fram, är positivt och tillstyrks av Konsumentverket.

Konsumentverket tillstyrker även att lagen görs teknikneutral och därmed tillämplig på distribution, inklusive rådgivning, som sker via olika digitala kanaler. Dessa kanalers betydelse kan, med beaktande av den utveckling som sker inom InsureTech, förväntas öka.

6.3 Förhållandet mellan försäkringsdistributionsdirektivet och lagen om värdepappersmarknaden

6.3.2 Klargörande i gränsdragningsfrågan  

Konsumentverkets uppfattning är att det är positivt att gränsdragningsfrågan klargörs och anser att också den som ger ”rekommendationer” om finansiella instrument inom en livförsäkring bedriver rådgivning och därför omfattas av kraven för värdepappersrörelse i lagen (2007:528) om värdepappers-marknaden, LVP. Det är således inte möjligt att undgå regelverket genom att hänvisa till att det har varit fråga om marknadsföring, eftersom det är rekommendationer riktade till en person eller grupp med intressegemenskap.

Ett särskilt problem leder dock denna gränsdragning till, vilket omtalas i betänkandet. Den obligatoriska ansvarsförsäkringen gäller för försäkringsförmedling. Motsatsvis gäller den inte för verksamhet som inte är att anse som försäkringsförmedling (jfr. HD-målet T2761-15 som hänvisas till på s. 130). Den förmögenhetsskada som kan uppstå på grund av uppsåtlig eller vårdslös rådgivning omfattas då inte av ansvarsförsäkringen. Som påpekas i promemorian (s. 148) saknas skydd för konsumenten om förmedlaren inte har nödvändiga tillstånd och blir insolvent. Konsumenten kan då lämnas med en värdelös produkt, ett krav mot en förmedlare som inte finns kvar och en ansvarsförsäkring som inte täcker. Betänkandet berör (kap. 7 och 12) att förmedlaren i scenariot ovan inte kommer att bedömas som lämplig och därför inte kommer att kunna få ett nytt tillstånd, men den drabbade konsumenten blir inte hjälpt av denna reglering.

7 Tillstånd och registrering

Konsumentverket delar utredningens utgångspunkter och, som verket anförde i yttrandet till Ds 2014:22, bör höga krav ställas på den som vill verka som försäkringsförmedlare. Uppdraget har karaktären av sysslomannaskap i det att någon annans intressen ska tillvaratas och stora ekonomiska värden kan vara aktuella. Informationsasymmetrier föreligger och konsekvenserna av felbeslut kan vara mycket allvarliga för konsumenter.

7.1.7 Anknutna försäkringsförmedlare

Konsumentverket delar bedömningen att konsumentriskerna är större i samband med försäkringsbaserade investeringsprodukter (s.k. IBIP) och pensionsförsäkringar exponerade mot marknadsvolatilitet. Behovet av konsumentskydd är därför särskilt påtagligt och dessa förmedlare bör omfattas av tillståndsplikt och av den utökade lämplighetsprövningen.

7.2.4 En utökad lämplighetsprövning

Konsumentverket är positivt till kravet på ”lämplighet i övrigt” och att detta krav utvidgas och även omfattar anknutna förmedlare som distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter. Verket noterar dock att lösningen är en kompromiss och förordade i Ds 2014:22 ett mer långtgående krav på tillstånd (s. 190). Lämplighetskravet bör enligt Konsumentverket tolkas på det sätt som framgår i rättsfallet HFD 2013 ref. 74; att det ska vara klarlagt att sökanden är lämplig, inte att sökanden anses vara lämplig om inte motsatsen är klarlagd.

Konsumentverket tillstyrker förslaget om ny ordning när det gäller problemet med förmedlare som återkallar sina tillstånd för att undgå sanktioner och därefter inte kan nekas nytt tillstånd (”på- och avregistrering”), se vidare avsnitt 12.2.5 nedan.

7.2.7 Ansvarsförsäkring

Krav på ansvarsförsäkring och höjda belopp för denna är positiva ur konsumentskyddssynpunkt, men som har berörts ovan i avsnitt 6.3.2, finns risk att denna konsumentskyddande regel inte alltid leder till att konsumenten skyddas.

7.3 Verksamhet med sidotillstånd

För konsumentskyddet är det viktigt att en tillförlitlig kontroll görs som inte bygger på självintygande eller att kontrollören har intressegemenskap med den som kontrolleras, t.ex. en försäkringsförmedlare som verkar under ett värdepappersbolags tillstånd. Förslagen i 7.3.1 första stycket förstärker därför konsumentskyddet. Konsumentverket avstyrker dock förslaget i andra stycket; det att vissa försäkringsförmedlare ska kunna få sidotillstånd för investeringsrådgivning om fondandelar som ska ingå i en fond- eller depåförsäkring och berör en tänkbar konsekvens av en sådan ordning nedan i avsnitt 9.10.

Utifrån erfarenheter från tillsynen delar Konsumentverket den problembeskrivning som görs i avsnitt 7.3.2 och tillstyrker det förslag som ges där; att inte tillåta att en försäkringsförmedlare med sidotillstånd får lämna investeringsrådgivning om fondandelar som ska ingå som tillgångar i premiepensionssystemet.

9 Regler för verksamheten

9.1 Grundläggande krav för försäkringsdistribution

En nyhet är att begreppet god försäkringsförmedlingssed (5 kap. 4 § LFF) ersätts med god försäkringsdistributionsstandard (4 kap. 1 § LFD). I fjärde stycket i promemorians förslag (s. 223) talas dock om ”god försäkrings-distributionssed”, vilket är en sammanslagning av begreppen och bör vara en felskrivning, se även 9.5 nedan.

9.2 Villkor för rådgivning på grundval av en opartisk och personlig analys

I likhet med vad som görs i LFF, talas även i LFD om ett ”tillräckligt stort” antal försäkringsavtal. Konsumentverket har sin tillsyn över den information som förmedlare ska lämna enligt 6 kap. 2 § 1 p. LFF funnit det svårt att avgöra vad som är ”tillräckligt” respektive ”otillräckligt”. Det har också förekommit att olika produkter från en och samma producent har setts som olika avtal med följd att urvalet har framstått som större ut än vad det är. Föreskriftsrätten kan klargöra kraven och förebygga kringgåenden. Att analysen inte ska få omfatta produkter som har utvecklats av förmedlaren själv, eller företag närstående till förmedlaren, tycker Konsumentverket följer redan av att analysen då inte skulle vara att anse som opartisk.  

Att förslaget i betänkandet går längre än direktivet och förbjuder förmedlare som ska ge råd baserade på en opartisk och personlig analys att ta emot och behålla ersättningar från annan än kunden är bra, både för att förebygga intressekonflikter och för att skapa harmoniserade regler med LVP. Konstruktionen med ”ta emot och behålla” får dock inte öppna för raffinerade ersättningssystem där pengar slussas och förbudet kringgås. Som Konsumentverket anförde i sitt yttrande till SOU 2015:2, betalar konsumenterna redan idag för rådgivningen, men betalningen är konstruerad så att konsumenten inte ser det. Genom förbudet undviks också det ”transaktionstest” som blir nödvändigt för andra förmedlares ersättningar (4 kap. 3 § 1 st. LFD). Dessa berörs i 9.3 nedan. 

9.3 Ersättningar från tredje part vid all försäkringsdistribution

I promemorians förslag anges att en distributör inte får ta emot ersättning från annan än kunden om ersättningen ”motverkar” att distributionen bedrivs enligt god standard. I lagtexten är formuleringen istället ”kan motverka” (4 kap. 3 § 1 st. LFD). Konsumentverket anser att skrivningen ”kan motverka” är att föredra eftersom den omfattar inte bara konstaterade utan även potentiella intressekonflikter. I föreskriftsrätten om hur ersättningar ska vara utformade (4 kap. 19 § 3 p. LFD) står dock återigen ”motverka”. Konstruktionen med att i föreskrifter ange vilka ersättningar som är tillåtna snarare än att ange vilka som inte är det, är bra enligt Konsumentverket för att förebygga kringgåenden. Ersättningar berörs vidare i avsnitt 11.5 nedan.  

9.4 Förbud mot viss marknadsföring   

Förslaget är avsett att inskränka möjligheterna för försäkringsförmedlare att medverka till distribution av andra tjänster än de som omfattas av tillståndet genom att hänvisa till marknadsföring. Förslaget bidrar till ett stärkt konsumentskydd och är därför positivt ur konsumentsynpunkt.

9.5 Ersättningssystem

Även denna reglering är positiv eftersom interna ersättningssystem annars skulle kunna leda till bibehållna intressekonflikter och att konsumentens intressen åsidosätts. Det vore dock mer logiskt att placera denna bestämmelse i anslutning till avsnitt 9.2 och 3 i promemorian (4 kap. 3 § i LFD) eftersom samtliga handlar om otillåtna ersättningar. Även i detta avsnitt förekommer begreppet ”försäkringsdistributionssed” vilket har berörts ovan i 9.1.

I texten (s. 237) talas om att distributörer inte får ha belöningssystem som ger incitament att rekommendera en viss försäkringsprodukt när en annan vore bättre för kunden. Konsumentverket anser att dock att även att föreslå en annan produkt skulle kunna bryta mot kravet på god försäkringsdistributions-standard i 4 kap. 1 § LFD om det framkommer att konsumenten inte är i behov av produkten. Intressekonflikter kan således finnas också vid s.k. provisionsneutralitet (dvs. att förmedlaren eller den anställde får samma ersättning oavsett vilken produkt som förmedlas, men enbart så länge någon produkt förmedlas). För att uppfylla god standard skulle förmedlaren i dessa fall behöva avråda. Ersättningar berörs även nedan i avsnitt 10.3.3 och 10.4.  

9.7 samt 9.8 Produktgodkännande och produktinformation

Konsumentverket tillstyrker förslagen. Informationen ska också ges till övriga försäkringsdistributörer och det bör omfatta även sådana mellanhänder som medverkar till att försäkringsavtal ingås även om de inte faller in under definitionen av försäkringsdistributörer (se 6.2.2 ovan).  

9.10 Övriga regler för verksamheten

Konsumentverket delar bedömningen att möjligheter finns för konsumenter att få tvister, exempelvis mot försäkringsdistributörer, prövade utanför domstol, men noterar att Konsumenternas Försäkringsbyrå, KFB, lyfts fram som ett sådant forum (s. 246). KFB har en viktig funktion för att konsumenter ska få råd och vägledning men kan inte jämställas med Allmänna reklamations-nämnden, ARN, vars uppgift är att opartiskt och kostnadsfritt pröva konsumenttvister.

ARN:s skriftliga förfarande innebär dock svårigheter för konsumenter att föra bevisning och att få rätt. Konsumentverket har i yttranden till SOU 2014:4 samt 2015:2 framfört att exempelvis gällande vårdslös rådgivning står ord mot ord och den skriftliga dokumentation som finns är utformad och ifylld av rådgivaren och kan därför motsäga konsumentens sak. Ur konsumentsynpunkt vore det positivt om inte bara avtalsslutet (som föreslås i nämnda utredningar), utan även rådgivningen skulle spelas in. För att förhindra kostnader för rådgivaren att spara inspelningarna skulle dessa kunna ges till konsumenten.

På s. 247 f. i betänkandet tas frågan upp om skadeståndsskyldighet för ett försäkringsföretag som utför investeringsrådgivning inom ramen för en försäkring. I betänkandet sägs att detta inte är att klassificera som försäkringsdistribution. Därför blir inte skadeståndsbestämmelsen i 4 kap. 16 § LFD tillämplig, utan istället används LVP och lag (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter, LFR. Därefter sägs i betänkandet att skadeståndsbestämmelsen i LFD ”dock bör vara tillämplig” på försäkringsförmedlare med sidotillstånd för investeringsrådgivning om fondandelar som ska ingå i en fondförsäkring (jfr. avsnitt 7.3.1 i betänkandet och 7.3 ovan) och att skadeståndsskyldigheten bör regleras ”på samma sätt”.

Konsumentverket kan inte med säkerhet fastställa hur syftningen ska förstås. Å ena sidan, kan den innebära att det även i fallet med försäkringsförmedlare med sidotillstånd handlar om investeringsrådgivning och att LFR därmed är tillämplig även i detta fall. Å andra sidan, kan en möjlig tolkning vara att det i dessa fall istället är fråga om försäkringsdistribution (eftersom LFD ansågs tillämplig) med följden att det kan vara mer tveksamt om LFR kan tillämpas. Som har nämnts i avsnitt 7.3 ovan, anser inte Konsumentverket att dessa förmedlare ska kunna ges sidotillstånd för att få bedriva investeringsrådgivning om placeringar inom försäkringar. Förutom att regleringen av investeringsrådgivning skulle bli mer enhetlig, blir också LFR:s tillämplighet klarlagd. Ur konsumentskyddssynpunkt är det väsentligt att LFR kan tillämpas inte minst mot bakgrund av de förstärkta ersättningsmöjligheter som föreslås att införas, se Ds 2017:13 ”Skadeståndets bestämmande vid finansiell rådgivning”, särskilt s. 41 ff.   

10 Informationskrav och uppföranderegler

10.1.2 Överlappande informationskrav

Att vissa informationsbestämmelser, bl.a. i försäkringsavtalslagen (2005:104), FAL, kommer att gälla parallellt med informationskraven i LFD bedömer inte Konsumentverket är ett problem ur ett tillsynsperspektiv. Utöver de krav på förköpsinformation som tas upp i betänkandet, kan även nämnas den rekommendation som Svensk försäkring har utarbetat om utformning och tillhandahållande av förköpsinformation, vilken även gäller för försäkrings-förmedlares förköpsinformation.

Konsumentverket bedömer att informationsreglerna i 5 kap. LFD har vunnit i tydlighet i förhållande till 6 kap. LFF genom att informationen tas upp i flera lagrum istället för i olika moment (punkter) i samma lagrum.

10.2 Allmän information till kunden

Kravet att informationen ska lämnas ”i god tid innan” istället för ”i rimlig tid innan” ger, enligt Konsumentverkets uppfattning, tydligare uttryck för att konsumenten ska ges betänketid. Denna blir dessutom särskilt viktig när informationsmängden växer. I tolkningen av vad som är i god tid innan vill Konsumentverket understryka att det är ur konsumentens synvinkel som tidsrymden ska bedömas. Samma utgångspunkt bör gälla frågan om att informationen ska vara ”klar och begriplig” enligt 5 kap. 15 § 2 st. LFD.

Konsumentverket tillstyrker förslaget att information ska lämnas om vilka myndigheter som utövar tillsyn (5 kap. 1 § 2 p. LFD) och ser positivt på att tillsynsansvaret klargörs och framgår av lagtexten, jfr. dock 12.1.2 nedan.  

10.3.3 och 10.4 Information om pris och ersättningar

Information om vilka ersättningar som förmedlaren får är av mycket stor betydelse för att identifiera eventuella intressekonflikter. Informationskraven föreslås dock vara olika mellan olika distributörer (jfr. 5 kap. 7-9 §§ LFD). Att sidoverksamma förmedlare ska informera om ersättningens art, och att försäkringsföretag, men inte försäkringsförmedlare, ska informera om arten av den ersättning som anställda får, skulle därmed paradoxalt kunna innebära att trots att förmedlaren har utförligare informationskrav än försäkringsföretaget kan interna belöningssystem finnas för anställda hos förmedlaren med intressekonflikter som följd utan att detta behöver informeras om. Frågan hanteras dock av att sådana ersättningar inte är tillåtna enligt avsnitt 9.5. Konsumentverket anser att samma informationskrav som ställs på förmedlare kan ställas även på sidoverksamma förmedlare.  

I likhet med LFF föreslås även för LFD (5 kap. 7 §) att om storleken på ersättningen inte ”är möjlig att ange” ska grunderna för hur den bestäms istället anges. Konsumentverket har i tillsynen över nuvarande 6 kap. 1 § 5 p. LFF uppmärksammat att det är påfallande ofta som enbart grunderna redogörs för. I redovisningen används flera ”tekniska” begrepp och ersättningen beräknas vidare som en procentsats mot en bas (ett värde) som inte alltid motsvarar det som konsumenten har satt in. Sammanfattningsvis gäller alltså att även om förmedlaren har ett långtgående informationskrav är det de berörda bolagen som kan konstruera hur ersättningen är uppbyggd och därmed vad som ska informeras om. Att lagrummet ska uppfylla formkraven i 5 kap. 15 § 2 st. LFD (se avsnitt 10.6 nedan) är viktigt. Trots en mer transparent redovisning av ersättningar kvarstår dock problemet att det är svårt för konsumenten att värdera om ersättningen är att anse som ”hög” eller ”låg”. Exempelvis saknas jämförelsetal/jämförelsebelopp. Att informationen också ska lämnas löpande vid förändringar är Konsumentverket positivt till, liksom att föreskrifter ska få meddelas, se 10.13.   

10.5 Vissa informationskrav och uppföranderegler vid rådgivning och vid försäljning utan rådgivning

Konsumentverket bedömer att reglerna i 5 kap. 11-12 §§ LFD avsevärt bidrar till ett förstärkt konsumentskydd. Verket ser dock vissa praktiska frågetecken kring hur tillämpningen av dem ska ske. All försäkringsdistribution omfattas och ska anpassas efter den enskilda kundens krav och behov. Någon distinktion görs inte heller mellan på vems initiativ distributionen sker eller om den sker på distans eller vid ett fysiskt möte. Ett exempel är en försäkringsförmedlare som per telefon säljer en försäkringsprodukt. Ska denne efter att ha utrönt konsumentens behov avvika från sitt försäljningsuppdrag och istället avråda från köp för att uppfylla god försäkringsdistributionsstandard (4 kap. 1 § LFD)? Ett annat exempel är när konsumenten söker försäkring genom köp på en webbplats. Hur ska kännedom om behoven klarläggas och hur ska ett eventuellt avrådande ske i den digitala köpprocessen? Att informationen ska tillåtas att anpassas efter situation och produktkomplexitet skulle kunna hantera dessa frågor men får samtidigt inte medföra att anpassningen blir så stor att konsumentskyddet som reglerna syftar till att uppnå urvattnas. 

10.6 Former för informationen

10.6.1 Allmänna krav på informationens utformning

Av försäkringsdistributionsdirektivet följer att information och marknadsföring ska vara opartisk (art. 17.2). I och för sig är förköpsinformation att rättsligt klassificera som marknadsföring, men det finns ändå en betydelseskillnad mellan information i meningen fakta och marknadsföring i betydelsen reklam.

Att all information, inklusive marknadsföring, föreskrivs att vara opartisk är därför svårförenligt med att den har ett avsättningsfrämjande syfte (jfr. 3 § marknadsföringslagen (2008:486), MFL). Denna distinktion berörs också i Svensk försäkrings rekommendation om förköpsinformation (se avsnitt 10.1.2 ovan) i vilken det sägs att fakta och säljbudskap ska vara tydligt åtskilda. Ur ett tillsynsperspektiv kan frågan ställas om enbart försäkringsdistributörers marknadsföring ska vara opartisk. En lagteknisk fråga är också att det talas om ”kunder” i lagtexten, dvs. parter som har en affärsförbindelse med distributören, medan marknadsföring ofta riktas för att attrahera kunder. I betänkandet, men inte i lagtexten, nämns följdriktigt både kunder och presumtiva kunder. Kravet på reklamidentifiering innebär en dubbelreglering i förhållande till 9 § MFL.   

10.6.2 Mer specifika formkrav 

Informationen ska enligt 5 kap. 15 § 1 st. LFD lämnas i en pappershandling, på ett annat varaktigt medium eller på en webbplats. En webbplats jämställs därför inte med ett varaktigt medium, vilket Konsumentverket håller med om. Som lagtexten är utformad går det dock lika bra att lämna informationen på en webbplats som på de andra sätten. Detta försämrar konsumentens möjligheter att behålla informationen intakt. Ett tillägg bör därför, enligt Konsument-verkets uppfattning, göras att i de fall informationen ges på en webbplats ska möjligheter erbjudas att kunna spara informationen intakt.

Beträffande telefonförsäljning (s. 269, 5 kap. 16 § LFD) anges att informationen ”får” lämnas muntligen, vilket ligger i sakens natur med hänsyn till försäljningssituationen. Det bör dock klargöras att detta ska tolkas så, att informationen får lämnas muntligen snarare än skriftligen. Det ska därmed inte tolkas som att distributören får lämna informationen, men också kan avstå ifrån att lämna den. Konsumentverket har i sin tillsyn uppmärksammat att förmedlare med stöd av 6 kap. 4 § LFF får konsumenten att tacka nej till att informationen lämnas muntligen i samband med avtalsingåendet. 

10.7 Särskilt om formkrav vid distribution av skadeförsäkring

Konsumentverket tillstyrker förslaget och har utifrån sin tillsyn kunnat konstatera att förköpsinformation skiljer sig avsevärt åt både i omfattning och utformning. Standardiserad och lättbegriplig information kan därför både bidra till att fler konsumenter läser och förstår informationen och att de har lättare att jämföra olika skadeförsäkringar (på liknande sätt som SECCI-blanketten har fungerat på kreditområdet). Konsumentverket ser positivt på promemorians bedömning (s. 271) att i framtiden uppställa liknande krav även för andra försäkringsprodukter.

10.8.2 Kort om försäkringsdistributionsdirektivets krav i förhållande till kollektiva försäkringar

På s. 275 ff. behandlas hur kollektiva försäkringar (obligatoriska och frivilliga gruppförsäkringar) förhåller sig till direktivets krav att kundens behov ska klargöras och att kunden ska ges objektiv och tydlig information innan ett försäkringsavtal ingås. Sammanfattningsvis dras slutsatsen att de anpassade informationsmodeller som används på den svenska marknaden är förenliga med de krav som direktivet ställer upp. Utgångspunkten är att grupp-företrädaren tar tillvara gruppens intressen samt att gruppen är tydligt avgränsbar och har intressegemenskap. I många fall är detta en rimlig utgångspunkt. Konsumentverket har dock uppmärksammat att så inte alltid är fallet.

Konsumentverket och Finansinspektionen tillskrev redan 2012 regeringen för att uppmärksamma att kommersiella aktörer (bl.a. försäkringsförmedlare) agerade gruppföreträdare och använde möjligheten att bilda grupper och reservationsansluta dem till försäkringar som konsumenterna vare sig hade efterfrågat eller tackat ja till. Gruppföreträdaren är i dessa fall inte utsedd av gruppen, utan kan i själva verket ha starkare intressegemenskap med försäkringsgivaren, med intressekonflikter som följd. Konsumentverkets uppfattning är att det kan ifrågasättas om det i dessa fall ens i egentlig mening är fråga om en ”grupp” och att FAL:s regler används på ett sätt som inte bör ha varit det avsedda när de infördes. Skrivelsen följdes upp av Konsumentverket i april 2017 genom att verket beskrev hur utvecklingen har fortsatt och visade exempel.

De verksamhetsregler som finns i 4 kap. LFD skulle kunna motverka de påtalade problemen. LFD uttalar sig dock inte om vare sig innehållet i begreppet grupp eller om reservationsanslutning. Konsumentverkets uppfattning är sammanfattningsvis därför att det lagstiftningsarbete som inleddes med Ds 2014:43 om gruppförsäkringar bör återupptas.

10.10 Skyldighet att vidarebefordra information

Bestämmelsen från 6 kap. 5 § LFF föreslås föras över oförändrad till LFD. Konsumentverket har i sitt tillsynsarbete observerat att detta kan innebära en risk att informationen inte når konsumenterna, utan att Konsumentverket kan agera genom tillsyn. Om ett försäkringsföretag har lämnat förköpsinformation till förmedlaren, som i sin tur ska lämna den till konsumenterna, har försäkringsföretaget uppfyllt sitt åtagande enligt förarbetena till FAL (prop. 2003/04:150 s. 379). Konsumentverket kan därmed inte påpeka en överträdelse av FAL:s informationsbestämmelser. Vidarebefordrings-skyldigheten i 6 kap. 5 § LFF är en rörelsereglering och därför, till skillnad från 1-4 §§, inte kopplad till MFL (se 6 kap. 8 § LFF). Konsumentverket saknar således tillsynsmöjligheter.

Samma brist kommer att föreligga genom att inte heller 5 kap. 20 § LFD kopplas till 23 § om påföljder vid utebliven information. Konsumentverket anser att förmedlaren till följd av karaktären sysslomannauppdrag, inte bara bör ha skyldighet att vidarebefordra information, utan även bör åläggas att aktivt inhämta förköpsinformation, jfr. avsnitt 9.7 och 9.8.

10.11 Dokumentationsskyldighet

Se avsnitt 9.10.

10.13 Påföljd vid utebliven information och bemyndiganden

Konsumentverket tillstyrker förslaget. I förhållande till Ds 2014:22 finns nu en koppling mellan kravet på informationens form (5 kap. 14 § LFD) och de marknadsrättsliga sanktionerna (5 kap. 23 § LFD), vilket förstärker tillsynsmöjligheterna. Konsumentverket är angeläget om att delta i det föreskriftsarbete som berör regler som myndigheten har tillsynsansvar över.

11 Ytterligare krav vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter

Konsumentverket tillstyrker de regler som föreslås för att försäkringsdistributörer ska ha en styrning för att identifiera och hantera möjliga intressekonflikter.

11.4 Information till kunder om försäkringsdistributionen och de försäkringsbaserade investeringsprodukterna

Konsumentverket noterar att det finns informationsregler även i LFD:s 6 kap. om försäkringsbaserade investeringsprodukter, bl.a. om förköpsinformation (6 kap. 4-6 §§). Det talas också om information som ska ges när en produkt marknadsförs (se 6 kap. 5 § 2 p.) och information om kostnader och avgifter. Någon motsvarighet till 5 kap 23 § LFD om påföljder vid utebliven information finns dock inte i det sjätte kapitlet. Informationsgivningen faller därmed inte under Konsumentverkets tillsynsansvar. Enligt Konsumentverkets uppfattning skulle det vara lämpligt att utelämnad information enligt 6 kap. LFD inte bara var näringsrättsligt utan även marknadsrättsligt sanktionerad.

11.5 Begränsningar och förbud avseende ersättningar till eller från tredjepart

Det är viktigt att de regler som specifikt handlar om försäkringsbaserade investeringsprodukter utformas på ett konsekvent sätt med de rörelseregler som finns i 4 kap. LFD. Ett exempel är att i 6 kap. 7 § LFD nämns att ersättningar bara får tas emot om ersättningen inte har någon negativ inverkan och inte försämrar distributörens förutsättningar att agera i enlighet med kundens bästa intresse. I 4 kap. 3 § LFD stadgas istället att en försäkrings-distributör inte får ta emot ersättning om ersättningen kan motverka att kundernas intressen tillvaratas. Kraven vad gäller specifikt försäkringsbaserade investeringsprodukter bör knappast ställas lägre än de generella rörelseregler som gäller för verksamheten. Se avsnitt 9.3 ovan.

Promemorian ger uttryck för försiktighet och avvaktan när det gäller att reglera ersättningsformer som har visat sig äventyra konsumentskyddet. På s. 296 sägs att ”Om det visar sig att vissa problem finns kvar trots det nya regelverket bör övervägas om det finns behov av att införa ytterligare åtgärder.” Det utvecklas inte när utvärderingen ska ske, på vilket sätt och av vem. Konsument-verket anser det mycket angeläget att en sådan utvärdering görs och ser positivt på att vissa ersättningsformer, som beskrivs i avsnitt 11.5.2, inte tillåts.

12 Tillsyn och ingripanden

Konsumentverket ser på ett övergripande plan positivt på att nya och effektivare sanktionsregler införs.

12.1.2 Tillsynen över försäkringsdistributörer

Konsumentverket noterar att bestämmelsen i 8 kap. 3 § LFD motsvarar den i 7 kap. 3 § i LFF och talar om tillsynsmyndighet i singular. Om lagrummet på ett mer täckande sätt ska redogöra för hur tillsynen är organiserad bör det utformas på så sätt som görs i 5 kap. 1 § 2 p. LFF, se avsnitt 10.2 ovan.

12.2.5 Ingripanden mot försäkringsförmedlare i särskilda fall m.m.

Konsumentverket tillstyrker förslagen som lämnas i avsnittet och de förändringar som föreslås i förhållande till vad som föreslogs i Ds 2014:22. Ändringarna leder både till ett ökat konsumentskydd och effektiva tillsynsmöjligheter. Se även avsnitt 7.2.4 ovan.

16 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt 17 Förslagens konsekvenser

Ikraftträdandetidpunkten är närliggande. Å andra sidan har arbete med direktivet pågått under lång tid, varför förberedelsetid i vart fall har funnits för de övergripande dragen i regelverket. Därtill föreslås vissa övergångs-bestämmelser. Med hänsyn till att regelverket innebär ett starkare konsumentskydd anser Konsumentverket det önskvärt att reglerna införs så snart som möjligt.

Av avsnitt 16.6 följer att för avtal som har ingåtts före lagens ikraftträdande-tidpunkt ska äldre bestämmelser gälla. Detta skulle kunna innebära ett svagare skydd för de konsumenter som ingått avtal som löper under lång tid. Avsnitt 17.7.1 klargör dock att avtal som förnyas betraktas som nya avtal för vilka de nya reglerna således ska gälla.

Förslagen innebär att föreskrifter och allmänna råd behöver anpassas till det nya regelverket (17.5.3 jämförd med 17.5.1), vilket är ett arbete som Konsumentverket önskar vara delaktigt i i de delar som berör myndighetens tillsynsansvar.  

__________________________

Detta yttrande har beslutats av avdelningschefen Joachim Allard. I handläggningen har också juristerna Elin Steno, Otto Johansson-Hansson och Joel Westerlund deltagit, varvid den sistnämnde har varit föredragande.  

Joachim Allard
Beslutande

Joel Westerlund
Föredragande

Skriv ut Skriv ut
Prenumerera